從政府關係到碳權交易 如何建構東南亞政治風險的策略地圖

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台灣產業創生平台

受到美中貿易戰加劇、供應鏈分散布局、東南亞市場快速成長等影響,台灣廠商包括製造業及服務業都加速往東南亞布局,但東南亞經濟體涵蓋不同政治體制、族群及文化的國家,如果在投資前未能審慎評估,往往會承擔極高的風險。

台灣產業創生平台特別邀請到新加坡國立大學李光耀公共政策學院資深訪問研究員唐安竹(Drew Thompson),擔任本次Future Calls系列活動的講者,以「管理東南亞未來風險的政治風險分析架構」為題進行線上分享,並由國立臺灣大學創新設計學院領導學程兼任教授李聖珉主持。

唐安竹長期關注中國、東南亞及亞洲區域議題,曾在北京大學、南京大學—約翰·霍普金斯大學中美文化研究中心就讀,1992年以優異成績取得霍巴特學院(Hobart College)學士學位,並於2004年獲得約翰·霍普金斯大學的碩士學位。他曾在華盛頓的智庫任職,也曾在中國私營企業擔任高階主管,2011~2018年曾擔任美國國防部主管中國、台灣和蒙古事務的總監,2018年舉家搬移到新加坡。

在本次演講中,他從政治風險的定義與概念、重要性、分析工具、如何在東南亞建立企業政府關係等四大面向,提出理論與實務兼具的洞察。

以下為內容摘要整理:

政治風險是概率問題 

最初我在新加坡國立大學李光耀公共政策學院任教時,是開設「中國關係」課程,但幾週後校方詢問我是否也能開設「政治風險分析」課,我問他們要怎麼定義政治風險分析?他們回答說:「你在華盛頓的智庫工作時,為不同公司或不同人提供諮詢,包括如何在中國開展業務、如何與政府打交道、如何管理不斷變化的政策,我們的學生畢業後如果想為美國知名外交官如坎貝爾(Curt Campbell)、歐布萊特(Madeline Albright)和季辛吉(Henry Kissinger)在華盛頓與亞洲的諮詢公司工作,這堂課就是希望能為他們打下良好基礎。」

後來我就為我的學生規劃了這門課,基本上是模擬一家具備政府關係分析功能的諮詢公司,我邀請客戶參與,指派學生與企業合作,針對企業與東南亞國家打交道、進入東南亞市場有關的政治風險,進行分析、提案並提出具體建議。在過去5年內,正如全球經濟的發展走向,我為自己的職涯發展了「中國加一」(China plus one)戰略,以前我幾乎完全專注於中國,現在則是廣泛面向該區域的其他地方,尤其是東南亞,分析政治風險並協助企業應對各種變化。

首先,我們應該來瞭解什麼是政治風險。政治風險分析是高度複雜的,確實沒有普遍建立的定義,本質上風險是一個概率概念,風險永遠不會消失,它們必須不斷地被識別、分析和減輕。另一個需要考慮的定義,是有關威脅(threats)和風險(risks)之間的區別,威脅非常具體、很好識別、也容易理解,可以透過消除或遏制它們來解決;但風險則更為廣泛、無定形、不易確定。

無論是政治風險或其他類別的風險管理,基本原則就是處理足以影響原始風險的所有已知、未知的可能性 ,但通常我們無法精準知道概率是多少,也不確定要採取什麼行動來應對未發生的事情,因此政治風險分析有一個非常明確的目標——就是最大限度創造一個有利的監管環境,防止負面的政策結果、法律結果、監管結果,同時能辨識出各種有利機會。

辨識硬風險與軟風險 

政治風險分析可以借用保險業或其他風險管理學科的原理,但我認為最重要的是分析過程,因為分析就是一種過程。在整個過程中,我們將事物辨識後擺置在不同位置,藉以創建一套分類模式,從而決定它們發生的概率等級、產生的影響程度等,來確認不同的風險項目。

通常風險有兩種類型—硬風險(hard risks)及軟風險(soft risks)。硬風險就是直接影響公司權利的風險,例如徵用權力,因為公司的資產或資金可能被政府或有關單位沒收或禁止;軟風險則是指環境方面的風險,例如內戰、犯罪和不穩定的社會風險等,也可能是政府內部的意識形態轉變或社會內部的文化轉變,法律系統的改變也是另一種軟風險,像是稅制可能影響整個行業、部門或經濟體系。美中競爭的議題則是另一種軟風險或間接風險,因為它影響到每個人和每件事,氣候變遷也是,氣候變遷不僅是氣候、水患的影響,未來幾年碳稅在東南亞也是重要議題。

根據你所處的位置和觀點,政治風險自然會有各種不同的視角。《經濟學人》對政治風險的定義比較狹隘,比較關注在監管風險,但政治風險可能有很多來源,實際上是一種概率的分析,包括可能影響你的業務或投資預期價值的各種政治決策、事件或其他狀況的判斷。它必須採取系統性的方法來識別、分析、溝通並跟踪這些風險,然後制訂相關策略,透過各種程序與政策作為來減輕風險。

潛在的風險涵蓋相當廣泛,包括地緣政治風險、全球風險、能源、安全、恐怖主義、內部政治紛爭等,都屬於軟性、大型、廣泛性的風險,但還有一種是屬於特定範疇的風險,例如水權就是一個很好的例子。

水權是一種軟性的環境風險,水的可用性在每個國家都有不同的風險等級,當然製造廠就比服務商更需要水權。公司在業務發展中對水的需求,會決定其對水的依賴度及用水風險的影響程度;如果其工業流程中需要大量用水,那麼在風險分析時,水的重要性自然就會大幅提昇。在多數的東南亞國家,都是由政府附屬單位或國營機構決定水資源的配置,因此你必須跟政府或監管機構打交道;另一方面,社區對水資源短缺和企業聲譽的反應也很重要,因此要從政府關係及社區關係雙管齊下,擬定情境分析與策略,才能爭取較為有利的水資源條件。

沒有一體適用的原則 

在政治風險分析領域,似乎沒有一體適用的理論,去解釋政治風險是什麼、政治風險如何影響市場與企業,但你必須提出許多關鍵問題,例如在特定國家或市場的政權類型、政府的意識形態、國家政策或理念、國家和政策變化的步伐有多快、哪些政策改變會影響公司的特定議題等,當然還有政黨的變化、權力的轉移,這些都是需要分析的關鍵議題。

當我們在考慮未來的確定性與不確定性時,風險通常與不確定性的概念息息相關,因為威脅是顯而易見且相當明確的事物,但風險則不然。衡量風險的基本公式就是:風險=概率x影響性。有些風險的概率很低,但影響很大,例如徵用權,一個國家可能會沒收你的工廠、礦場、煉油廠、油井等,這有極大的影響性,他們會從你手中奪走事業,但發生這種情況的可能性微乎其微,許多國家的地方官員貪污腐敗的可能性很高,但影響相對較小,並且是可控的。

公司為何應該進行政治風險分析?它最終所做的是為公司提供策略洞察及可操作的行動任務,以便在事件發生或威脅出現前,能夠主動影響事件,所以政治風險分析不僅僅是發現問題,而是制訂解決方案來解決問題。多數公司在進入某個市場前都會進行政治風險分析,假設你想在在馬來西亞或越南投資設廠,你會想知道每個市場的優缺點,瞭解各自的政治制度、稅制、環境等。企業多半會採取每年一次、每兩年一次的評估,藉以掌握他們正在經營的國家或市場如何改變,有時則是因為特定事件發生,或者其他國家、其他公司遭遇一些危機,企業在當下覺得有必要進行風險分析。

舉例來說,如果你是一家石油天然氣公司或礦業公司,可能會考慮將巴布亞紐幾內亞或印尼作為開展業務的地方,這些都是政治風險環境極高的國家,且屬於資本密集產業,投資開發煉油廠、油井或礦場的資金很高,動輒投資30年甚至更久;所以當你做出決定後,你將被這個市場與政治環境綁住數十年,然後才有機會回收,事前的風險分析就非常重要。這些地方的社會與市場非常混亂,因此必須格外積極的投入社區關係、利害關係人、政府關係的經營。

PESTLE與SWOT分析架構 

如果要考慮影響一個國家政治動態的所有面向,有一個常見的政治風險分析工具——PESTLE,分為政治(political)、經濟(economic)、社會(society)、技術(technology)、法律(legal)、環境(environment)等六個面向。當然並不是每間公司都會同等重視每一個類別,這取決於公司與市場,除了弄清楚這些社會因素之外,也要一併考慮這些風險的影響,以及對你的風險矩陣影響最大的地方,這些包括硬風險或軟風險在內,可能是宏觀面、區域性、全球性或國家層面的軟風險,也可能是只影響自己行業、市場或公司的硬風險。

政治風險分析的核心工作,就是在做分類和組織。你蒐集了很多數據,累積很多知識,從報章雜誌與社交媒體獲得情報,從各種會議、社區及客戶獲得反饋,而這些大量訊息在進入分析過程後,第一步就是要進行數據分析與映射(mapping),這對公司是很有價值的。

或許你自己是總經理或董事長,你很清楚所在的市場及業務的方方面面,但並非所有員工都有相同的認知;透過一系列工作坊,以及各種知識、資訊與分析工具的分享,來建構公司專屬的資料結構,有助於讓團隊凝聚共識,瞭解共同面臨的挑戰和風險,並確認公司可做些什麼來解決這些問題。

這個過程對公司的另一個好處是,就是可避免「黑天鵝」事件—極不可能發生,實際上卻又發生的事件。這就是所謂的海森堡不確定性原則(The Heisenberg Uncertainty Principle),這是由布蘭墨(Ian Bremer)根據海森堡原理的量子力學提出的概念:你無法測量粒子的速度,因為測量行為本身會改變了它的速度;所以透過辨識風險並將其放在地圖上,是減輕該風險的第一步,基本上對風險的觀察會改變風險本身。

當你的團隊或公司蒐集了這些數據,你如何決定這個法律系統是好是壞?如何知道背後的意義?這時你必須有能夠快速開展的數據來源—指數的指數(An index of indexes),例如採用世界銀行(World Bank)的指數來評估政治情勢,傳統基金會(The Heritage Foundation)的經濟指數來做經濟分析等等。

舉例來說,這張雷達圖比較了東南亞幾大經濟體,顯然新加坡在這些指標都遙遙領先其他國家,但這並未反映出一些事實,像是新加坡勞動力緊縮、人口相對較少等;假如你正在尋求低成本勞動力,新加坡不會是你的首選,但如果你需要高教育水準、昂貴的勞動力,新加坡可能是個不錯的地方。

這個過程可以幫助你比較不同市場並且作出結論,但每家公司都需要決定如何蒐集自己所需的組織、以現有數據進行評估,然後弄清楚這些因素對你的意義。

另一個重要工具是 SWOT 分析。透過辨認不同市場的優勢、劣勢、機會和威脅,可以更清楚掌握市場及相關風險。同時你可以為自己的公司做一個 SWOT 分析,基本上優勢和劣勢是決定競爭優勢機會的內部因素,可藉此分析過程來瞭解公司的優勢與劣勢、面臨的風險與威脅,就能運用自己的優勢來抵銷弱點,或者利用機會來減少威脅。

透過PESTLE或SWOT分析,我們縮減了在這些議題上的知識差距,因此減少了不確定性,而對於我們不能僅靠知識來降低的其餘外部風險,就可採取實踐過程,這就是海森堡原理,正確的測量過程就會改變它。映射過程可以幫助你確定優先順序,並決定潛在風險是什麼,從而制定策略。就如我們知道過馬路時要等到綠燈亮時再通過,可以明顯降低風險,但這個前提是你必須先有這樣的知識,才能具體實踐它。

建構利害關係人象限

接著你必須在映射過程中,考慮你的利害關係人有誰,然後根據他們對特定議題的重要性與相關性,逐一劃分他所屬的象限。例如觀光部長可能很有影響力,但他對外國直接投資不感興趣,或者對你所屬的行業不感興趣;勞工部長因為你創造了很多工作,所以可能會有興趣。你可以跟與自己有共同利益的人展開接觸,也可以跟媒體、非政府組織或商業協會如台商會打交道,確認彼此之間是否同頻、是否有機會影響對方,然後試著將同一陣線的重要人物串連起來。

另一個必須注意的是如何與地方政府打交道。例如馬來西亞是聯邦制,他們有國王,每個地方都有蘇丹,在大多數情況下,他們的權力都比中央政府、聯邦政府還要強大;每個州的政策也很不一樣,當你在婆羅洲如沙勞越、沙巴經營企業,他們有完全獨立的政策。

由中央政府或地方政府所主導的政治風險地圖自然會截然不同。如果你的策略地圖上沒有中央政府、聯邦政府、首相這些利害關係人,那麼位於核心位置的可能就是州長、地區商會等。泰國及菲律賓也正在從共和體制走向聯邦體制,每個州的權力會隨時間而愈來愈大。

減碳與綠能成重要課題

究竟在東南亞國家中,有沒有普遍性的最大風險呢?

事實上,每個人的風險都不一樣,這個問題與你是誰、你在哪裡、做什麼密切相關。如果你是一家OEM供應商,氣候變遷的軟風險對製造業是一個很大的風險,氣候不算是真正的政治風險,但它會影響政治決策。

以越南為例,在Covid-19疫情爆發之前,越南的大部分投資都流向了河內和胡志明市一帶,這裡是多數經濟特區所在的地方。但由於氣候變遷,加上過度抽取地下水,這兩個地方到了 2050年將會水患頻仍,因此如果要投資這些地區,企業恐將面臨相當高的風險。雅加達的部分地區也是如此。

另一個重要議題是碳稅。一方面歐盟徵收碳稅,將對中國與東南亞碳密集型產業產生很大衝擊;一方面各國大量投資綠色能源供應鏈,以履行其在巴黎協定下的碳承諾,這勢必會造成能源成本的增加。
 
舉例來說,新加坡在2019年宣布,不再頒發新的數據中心(data center)許可執照,因為2019年新加坡的數據中心佔新加坡所有能源和碳排放量的7%,但聘用勞工人數很少,因此他們要求暫停增建;未來申請數據中心執照必須採用綠色能源,同時要投資氫能供應鍊為其新數據中心提供動力,這也是一種氣候稅,業者為了投資基礎建設必須支付更多費用在能源上,但這不是稅而是成本。 

不過,新加坡並未對晶片製造廠如Global Foundries施加相同的要求,他們在去年才剛宣布興建新的晶片廠,他們是能源使用大戶,但同時也是大雇主,因此獲得有利政策支持。至於沒有獲得政策支持的業者,必須投資大量資金研發氫能,例如三菱重工業、普萊克斯(Praxair)、液空(Air Liquid)、吉寶集團(Keppel Corporation)等業者就攜手組成聯盟,合作開發以氫能為燃料的新一代數據中心能源系統;不過,還有很多地方像是馬來西亞柔佛、印尼仍在積極爭取更多數據中心的設立。

節能減碳政策與每個人都息息相關,這可能是最大的風險,其他也存在一些具有廣泛影響性的風險,但很少會同等影響所有人。

綜上所述,政治風險並沒有一個所有公司都適用的定義,也沒有所有公司都適用的標準解答,風險的每一個要素都是由公司或企業自己所決定和定義的,它是由接受風險或尋求減輕風險的人所衡量的。透過政治風險的分析過程,我們藉此進行分類與識別,個別考慮風險的來源與概率、會對公司產生何種影響及結果,並確認處理這些風險的解決方案,就有機會在快速變化的經營環境中,創造有利企業的政策體系、社區與媒體關係、法律制度與監管結果。

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